关于建立娄底市出租汽车行业维稳长效机制的思考
发布时间：2012-12-20
近年来，娄底市城市客运管理处以科学发展观为指导，创新管理手段，提升服务质量，娄底城区在全省率先全面实施了以服务质量为主要竞标条件的出租汽车经营权特许经营，实现了出租汽车行业跨越式发展，为方便市民出行、提高城市综合服务能力、促进娄底经济、社会发展发挥着重要作用。市城市客运管理处先后荣获全国出租汽车行业“抗震救灾和奥运服务工作先进单位”、“地方性社会团体工作示范单位”、湖南省“2011届文明窗口单位”、“住房和城乡建设系统文明窗口单位”、“城市公共交通先进集体”、“春运工作先进单位”、“交通运输行业成品油价格补助工作先进单位”，市级“三好单位”、“文明窗口单位”、“先进基层党组织”、“社会治安综合治理工作先进单位 ”、“维稳工作先进集体”等称号。
随着娄底市新型城市化进程的加快及受城市客运环境等因素的影响，出租汽车行业维稳工作出现了一些新情况、新问题，因此，建立出租汽车行业维稳长效机制，对促进娄底市出租汽车行业健康、有序、稳定发展具有十分重要的意义。
一、娄底市出租汽车行业基本情况
目前，娄底市共有出租汽车公司16家，其中娄底城区5家，涟源市2家，冷水江市3家，新化县4家，双峰县2家；出租汽车1727台，其中娄底城区850台，涟源市200台，冷水江市250台，新化县277台，双峰县150台；主导车型为捷达、桑塔纳、雪铁龙系列。全市共有从业人员3500余人，驾驶员中农民工占40%，下岗职工占60%。全行业年上交税费647.6万元，年客运量5673万人次以上。从2008年起，娄底城区出租汽车已全部实行公司化经营。
娄底市出租汽车市场起步于九十年代末，是从“叭叭车”转换过来的。当时，全市只有两家出租汽车公司，实行私车私牌挂靠经营的模式管理。这种经营模式，在当时的历史条件下，对行业的发展还是起到了一定的促进作用。但是，随着出租汽车行业的发展壮大，挂靠经营的弊端逐渐显露。从2005年起，我们在市委、市政府和上级主管部门的科学决策和正确领导下，对娄底城区出租汽车市场实施了以服务质量为主要竞标条件的特许经营：一是经营模式由原来的个体挂靠式管理直接向公司化经营转变，做到了产权、经营权明晰；二是经营企业由多小散弱向规模化转变；三是车型由低档单调向中档多样化转变；四是车容车貌日益整洁；五是行业管理有规可依，先后制订实施了《出租汽车特许经营实施方案》、《娄底市城市客运从业人员非法上访责任追究制度》、《娄底市出租汽车公司及驾驶员目标管理考评办法》、《娄底城区出租汽车公司及驾驶员质量信誉考核办法》、《出租汽车驾驶员违章记分办法》等一系列的管理制度，娄底市出租汽车行业进入了一个较为平稳、快速发展时期，行业管理逐步规范。
二、影响娄底市出租汽车行业稳定的主要因素
出租汽车行业是个特殊的服务行业，是城市公共交通的重要组成部分，具有一定社会公益性，是城市文明的窗口。从目前娄底市出租汽车行业发展现状来看，行业维稳工作还存在以下几个方面的问题：
（一）政策法规建设相对滞后。大部制改革已历时多年，城市客运管理职能都已移交完毕，但国家目前仍没有制定统一的城市客运出租汽车管理法规。由于执法主体的变更，造成基层部门在管理和执法时在政策法律层面和执法操作层面难以认定和实施，从而形成管理上的空档。
（二）出租汽车企业抗风险能力低。目前，全市共有出租汽车企业16家，除娄底城区和双峰县实行了公司化经营外，其余都是挂靠经营，企业不能对出租汽车进行有效的管理。公司和车辆之间的关系是松散的挂靠关系，实质属于个体经营，所谓的企业管理人员仅仅几个人。如冷水江市青云出租车公司仅挂靠出租汽车22台，公司经理是一个残疾人，员工就是几个亲属；新化县正处于个体经营向个体挂靠经营形式转换，其腾达公司目前只挂靠了30台出租车，但两年多来未收到一分钱管理费。这些公司仅为出租车提供证照办理、代收税费、协调交通事故矛盾处理等一般性服务，主要为收取挂靠费，有的县市车辆每月上交管理费仅120元。公司规模小，而新的交通法规实施以后交通事故的赔偿责任大大增加，公司作为经济实体，承担的风险与其得到的利益很不相称，给行业带来了新的不稳定因素。
（三）从业人员队伍整体素质还不高。虽然行业管理部门一直致力提高从业人员队伍素质，不断加强教育管理，提高行业准入门槛，但下辖县、市由于受管理体制和经营模式等因素的影响和限制，部分出租汽车企业在经营理念上仍有偏差，对从业人员管理缺乏完善的措施和制度，教育管理抓得不紧。如挂靠式公司管理，公司与驾驶员之间只有纯粹的经济关系，驾驶员掌握着车辆，挂靠在公司名下，公司收取管理费，驾驶员分散流动，公司难以调控管理。而且，驾驶员素质良莠不齐，多以赚钱为首要目的，将个人利益看得较重，缺乏对企业的认同感、归属感，与行业管理部门和乘客对服务质量要求相比，尚存一定差距，成为制约行业稳定发展的瓶颈。（四）服务设施还不够配套。由于娄底市公交规划起步较晚，城市公共交通设施与新型城市化进程还有许多不配套的地方，如出租汽车维修保养、清洗保洁、加油加气、司机休息、教育娱乐等方面的大型综合性服务设施滞后。特别是司机加气难成为影响行业稳定的一个不确定的因素。
（五）倒卖出租汽车经营权现象仍然存在。随着城市规模扩大和城市人口不断增加，出租汽车市场运量增长，但为维护行业稳定，各级政府一直对出租汽车实行总量控制。特别是经过近几年的经营与发展，出租汽车行业成为赢利相对稳定的行业，有的城市出租汽车经营权价格已被私下炒到了二三十万元。虽然主管部门对此进行严厉禁止和处罚，但仍然存在私下炒卖出租汽车经营权现象，影响了行业稳定，同时也是推进公司化管理的一大障碍。如冷水江市的出租汽车以前全部是私车私牌个体经营模式，今年，该市政府依法对部分经营权已到期的出租汽车实施特许经营，但阻力非常大，这些车主采取罢运或到市赴省上访的方式阻碍公司化进程。
（六）非法营运问题突出，营运环境尚待优化。一些“黑车”、二轮摩托车非法经营现象屡屡发生，他们凭借偷漏税费和低价格与出租汽车争抢客源，在当前客运市场竞争异常激烈的条件下，非法营运的存在，使得合法经营者的经营空间大为缩小，严重侵害了合法经营者的切身利益。尽管客运管理部门加大了打击力度，但由于黑车具有隐蔽性、流动性、反弹性等特点，非法营运现象已成为客运市场管理中的“牛皮癣”。
同时，针对出租汽车的敲诈抢劫案例时有发生，少数不法之徒利用摩托车碰撞出租汽车制造交通事故，进行敲诈勒索，司机对此反应强烈，也给行业带来了不稳定因素。2010年8月23日凌晨，娄底市嘉年华出租车公司有一名司机在吉星路市卫校新学生宿舍楼附近遭抢劫后被歹徒杀害，引发部分出租汽车上街游行。
三、实现娄底市出租汽车行业持续稳定发展的建议
（一）完善行业法律法规。加强城市客运管理是促进城市发展的基本要素，出租汽车的健康持续发展，是加快新型城市化进程的客观要求，是满足群众个性化出行的需求。近年来，娄底市出租汽车行业取得了长足发展。《城市出租汽车管理办法》（建设部、公安部第63号令）、《湖南省城市公共客运管理办法》（湖南省人民政府令第159号）是娄底市出租汽车行业管理主要法律依据，随着依法治市和城市化进程的加快，人民群众对政府依法行政的要求越来越高，在此形式下，为更好地规范出租汽车市场营运秩序，构建和谐稳定的行业发展环境，政府应尽快出台一部统一的出租汽车行业管理法规。
（二）加大经费支持投入力度。
一是引导企业加大科技投入，推广电招服务和预约服务等业务，实行招扬站点、电话调度和卫星定位相结合。把GPS卫星定位系统、电信通讯呼叫系统与城市客管服务热线形成联动机制，即可以实现定位跟踪和防盗、防抢监控，又可以导向承接业务，减少出租汽车的空驶率。
二是按照“政府引导、市场运作、行业受益”的工作思路，完善出租汽车GPS、顶灯电子显示屏服务系统和白色座套清洗平台，建议政府在政策上予以一定的支持。
三是建议将城市出租车经营权有偿出让金专项用于城市公共客运基础设施建设和城市公共客运管理工作经费。尽快落实城市公共交通发展规划，合理设置出租汽车停靠站、加气 （油） 站、服务中心。在中心城区客流比较集中的车站、居民小区、商场、宾馆、旅游风景点等公共场所合理设立出租汽车专用候客点，实现静态候客，达到节能减排、减少出租汽车营运成本、缓解交通拥堵的目的。另外，还需根据实际对出租汽车停靠泊位的划定进行调整，在不影响安全畅通的前提下，在非禁停区域划定出租车停车缓冲区，允许出租车临时停靠上下客，即停即走，方便市民乘车，提高出租汽车实载率。对一般交通违法行为，要更多地强调宣传教育，不能简单地采取以罚代管的模式。
（三）加强行业规范管理。出租汽车是城市文明的一个窗口，要加强出租汽车市场的宏观调控，不断提高出租车管理和服务水平。
一是要及时调查了解本地区运力发展情况，进行科学测算，合理确定和调控市本级及各县、市、区出租汽车总量，满足群众出行需求。严把市场准入关；
二是对申请进入出租汽车客运市场经营者的资质进行严格审核，要加强对经营权管理，杜绝私下炒卖现象。各县市在下轮出租车经营权出让中，要严格实行以服务质量招投标为主要内容的特许经营。采取强制退出、强制报废的方法来解决服务质量差、违章率高和车辆技术状况差的问题。在出租车更新过程中，要把好车型结构关，满足社会日益多样化的出租客运需求；
三是要通过加强对出租车驾驶员的培训，建立一支高素质的从业人员队伍；
四是要加强对执法人员的培训考核力度，提高执法人员的理论水平和实践能力，努力建立一支高素质的城市客运管理队伍；
五是要建立科学的行业管理与行政执法联动机制，以行政执法保障规范管理的推进，以规范管理促进行政执法实施。要在市政府的统一领导和部署下，组成由交通、城管、公安、工商等相关部门组成的联合执法队伍，开展专项整治行动，加大打非治违力度，逐步建立由政府统一领导，各部门联合执法的长效管理机制，防止非法营运现象反弹；
六是要完善公司管理制度，加大对公司管理人员和从业人员的培训力度，提高其业务技能和综合素质；
七是要积极开展的城市文明创建活动，开展形式多样、内容丰富的各种竞赛，树立典型、宣传先进，营造良好舆论环境，激发广大从业人员的文明创建热情。
（四）构建行业和谐劳动关系。在出租汽车行业建立现代企业员工制，规范企业经营和用工管理，加强企业文化建设，维护驾驶员合法权益，促进企业健康发展，推动形成规范有序、公平合理、互利共赢、和谐稳定的劳动关系，是构建和谐交通、维护社会稳定的必然要求。政府要在建立现代企业员工制、构建和谐劳动关系上，实行政策倾斜和资金上的扶持。
（五）建立价格联动制度。近年来，国家针对油价上涨制定了油价补贴制度，对于保障司机和消费者利益，维护稳定发挥了重要作用。价格是市场价值规律的杠杆，建议我市尽快实施油价与运价的联动政策，建立应对油价上涨的长效机制。如在出租汽车起步价格调整上，物价部门要根据市场供求、驾驶员毛收入和利润率，以及公众承受能力等因素，适时调整出租汽车运价。
（六）强化部门协调配合。在娄底城区出租汽车实施特许经营维稳工作中，各部门与城市客运管理部门密切配合，没有把维护出租车行业的稳定只看成客运管理部门一家的事，所有部门都能按照“谁主管、谁负责”的原则，切实履行好自己的职责，对维稳工作中出现的问题不推诿、不回避，形成了市委政府总揽全局、各部门齐抓共管、机关单位基层组织广泛参与的维稳工作新格局，这是娄底市出租汽车特许经营工作顺利实施的基本保证。目前，出租汽车行业维稳工作出现了一些新情况、新问题，各责任部门要进一步加强对维稳工作的组织、督查和整改，发现不稳定情况，要在第一时间赶赴现场进行处置，将矛盾化解在萌芽状态。
（七） 完善维稳工作机制。要建立和健全政府、企业、驾驶员沟通机制，完善信访接待和驾驶员联络员制度。出租汽车企业作为维护稳定的责任主体，要把广开言路、相互沟通作为化解矛盾的有效手段。全面掌握驾驶员思想动态，经常听取驾驶员意见，充分保障驾驶员的合法权益，解决好驾驶员的实际困难和合理诉求，及时处理驾驶员在营运中遇到的问题和困难。出租汽车驾驶员应通过合法方式和正常渠道反映问题、表达诉求。公安部门要加大对出租汽车被抢劫、敲诈案件的查处打击力度；要畅通信息渠道，及时搜集、掌握出租汽车上访人员深层次、内幕性情报信息，密切关注该群体的思想动态，为领导决策提供第一手资料；要落实首问责任制、一次性办结制和过错责任追究制度。对发生恶意影响社会公共秩序，损害社会公众利益的企业，要依法核减其经营权指标，情节严重的要直至取消其经营资格。因措施力导致引发群体性事件的，要给予相应的行政或经济处罚，要将维稳工作绩效与出租汽车特许经营权的授予挂钩；要用疏堵结合的方法，牢固坚持四条原则：依法处理的原则、打击少数的原则、实事求是的原则、不激化矛盾的原则妥善处理群体性上访事件。对出租汽车驾驶员组织参与群体性上访、游行示威、罢车罢市等非法活动的，视其情节给予训诫、行政处罚直至吊销其《服务资格证》、责令其退出出租汽车营运市场等处罚，违反法律的，依法移交司法机关追究责任。总之，实现娄底市出租汽车行业健康、有序、稳定发展，是一项长期而艰巨的任务，行业管理部门要以科学发展观为指导，牢固树立服务意识，认真研究解决出租汽车行业存在的问题，努力建造统一管理、有序竞争、规范运作的出租汽车市场，促进出租汽车行业可持续发展，为娄底市的经济社会发展做出应有的贡献。
（本文作者为娄底市城市客运管理处党委书记、主任）
