——杭州市出租汽车行业改革发展纪实
文/杭 运
杭州市出租车行业改革始于2015年底。改革前，与全国很多城市一样，杭州出租车行业一直存在市民打车难、服务质量不高、行业不稳定等突出问题，2014年互联网“专车”新业态兴起之后，整个行业更是面临新老问题叠加、新旧矛盾交织的困境，矛盾错综复杂，涉稳问题易发多发，社会多个层面不满意，改革呼声强烈。为彻底改变出租车行业乱象，解决行业深层次问题，引导行业健康发展，杭州市委市政府下决心，在全国较早启动了出租车行业改革。改革坚持问题导向、目标导向和市场化发展方向，分“三步”实施，也就是先改革巡游出租车，后规范网约出租车，再推进新旧业态融合发展，走出了一条适合杭州的改革之路。改革后，巡游出租车历史遗留问题基本解决，行业不稳定根源彻底破除，三年来没有再发生群访、停运、驾车进京上访等涉稳事件；出租车（包括巡游、网约）运力有效供给大幅度增加，手机约车3分钟以内，路面招车10分钟以内，“打车难”问题有效缓解；整个出租车行业的社会形象得到较大的转变提升。
一、杭州市出租汽车行业现状
（一）巡游出租车。目前，杭州市市区（含萧山、余杭、富阳）共有巡游出租车13658辆，企业98家，个体经营户861户，在岗巡游出租车驾驶员2.4万人，日均服务40万车次。单车日均营运30次，单车日均营收约850元，驾驶员月收入6000元左右。
（二）网约出租车。截至2018年10月31日，杭州市已办理经营许可证的网约车平台企业18家，包括滴滴、曹操、首汽、神州等平台，实际已开展业务的共有8家。已考取从业资格证的网约车驾驶员3.75万名，已办理运输证的网约出租车3.03万辆。今年4月份我市交通运管部门责令滴滴平台限期整改之后，每月新通过网约车从业资格证考试的驾驶员近4000人，每月新办理网约车运输证的车辆近3000辆。目前，我市已办证网约车驾驶员和车辆的数量位居全国城市前列，人车合规办证数量持续上升。网约出租车日均提供服务60万车次（包括未办证车辆）。
（三）出租车市场格局。改革后，多层次的个性化出行体系已经形成，从巡游出租车日均服务40万车次，网约出租车日均服务60万车次的数据看，杭州网约出租车无论数量还是市场份额都已大大超过巡游出租车，成为群众出行的重要选择。
二、杭州市出租车改革的政策法规制定
2015年12月2日，出台了《杭州市人民政府关于深化出租汽车行业改革的指导意见》（杭政函〔2015〕158号），明确了出租车行业市场化改革的方向和满足个性化出行的定位，启动了巡游出租车的改革。
2016年11月1日，出台了《杭州市网络预约出租汽车和私人小客车合乘管理实施细则（试行）》（杭政办函〔2016〕119号），与60号部令同步实施，以开放包容的政策支持网约车新业态发展。
2018年3月8日，在试行细则实践一年多时间的基础上，结合行业实际和立法进展，从优化政策、简化程序、方便群众、加快纳管等角度出发，重新修订出台了《杭州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》，为网约车新业态健康规范提供更好的制度保障。
2018年5月1日，新修订的《杭州市客运出租汽车管理条例》正式施行，将深化出租车行业的改革政策以立法形式加以固化，将网约车纳入立法管理，成为国内第一部将网约车纳入立法规范对象的城市地方性法规。法规中明确对出租车驾驶员从业资格证实行“两证合一”，进一步明确规定网约车平台企业的责任义务，同时建立吊销经营许可证的退出机制，等等这些规定，都是深化改革、优化管理、强化监管的重要举措，为行业监管提供更为有力的法规支撑。
三、杭州市出租车改革工作举措及成效
（一）巡游出租车改革——坚持直面矛盾抓改革，通过全面核查经营关系、开展确权登记、清退有偿使用金、公开经营权交易等改革措施，一揽子解决巡游出租车的历史积弊，稳步实现“由乱到治”转变。巡游出租车是出租车行业改革中最难啃的硬骨头，难点在于如何破除历史形成的产权不清、经营关系复杂、市场较为封闭等根本性问题。大家认为，要改革，就要直面问题，敢于捅“马蜂窝”，只有破解了这些长期困扰行业健康发展的深层次问题，杭州出租车行业才能轻装上阵再出发。
对此，交通运输部、省市两级党委政府和人大、政协都给予我们大力支持，杭州市各有关部门、全市出租车行业也形成了高度共识。
一是全面摸底，逐车核实，查清全市所有巡游车的经营合同关系。启动改革之前，我们委托律师事务所、公证处等第三方团队，历时3个月，对当时全市1万余辆巡游出租车的经营合同关系进行逐车核查登记，建立一车一档，摸清底数查清问题，为制定一揽子解决方案，打下坚实基础。
二是尊重历史，不纠缠细节，复杂问题简化处理。对历史形成的4000余辆存在“挂靠”“买断”经营关系的出租车实施“两权合一”确权登记，即把原先在公司名下的车辆界定给实际出资人，用1200个新增经营权指标按一定比例对公司进行补偿，通过增量指标带动存量改革方式，彻底理清出租车产权关系，从根本上消除行业不稳定因素。市财政出资清退已缴纳但未用完的有偿使用金9000万元，并从2015年1月1日起实行经营权无偿使用，以政府让利实现出租车经营权无偿使用，减轻行业负担。
三是开放市场，打通两头，实现经营权免费公开交易。传统出租车行业矛盾的积累，与整个行业的封闭紧密相关。我们通过建立公开交易平台，允许存量经营权公开规范交易，扩大合法受让主体（以前只有出租车企业能够受让出租车经营权，现在是所有法人企业或者出租车驾驶员个人，均可通过公开交易受让出租车经营权），免收交易手续费等措施，避免产生新的“挂靠”“买断”经营关系。存量经营权可公开交易，不仅完善了行业准入和退出机制，增加了行业活力，而且成为改革和行业稳定的重要减压阀。
四是鼓励公司化规模化经营，推进区域一体化发展。将12家市属国有出租车企业整合为2家大型国有出租车集团，集团设立服务管理公司，对确权个人车辆实行有组织管理。目前两家国有集团自有和管理的出租车数量已近5000辆，发挥示范引领作用。自2016年1月1日起，将萧山、余杭、富阳、下沙、上泗等5个区域的原区域出租车与主城区出租车区域打通、运价并轨，为市民出行提供方便。
通过改革，巡游出租车之前存在的“行业不稳定”“打车难”等突出问题，得到有效治理。改革完成之后，我们将行业管理的着力点放在狠抓服务质量和提升行业形象，一方面建立健全出租车服务质量信誉考核机制，严管严查拒载、绕道等违法违规，落实经营者主体责任。另一方面加大行业文明创建力度，杭州公交车带头先行、出租车全面跟进，礼让斑马线，而后带动私家车和其他社会车辆文明礼让，成为城市的一道亮丽风景线；出租车共产党员车队、爱心车队，参与重大活动保障，为高考中考等提供免费送考服务，得到了社会各界的广泛好评。可以说，通过改革，整个出租车行业的社会形象得到大转变和大提升。
（二）网约出租车纳管——坚持开放包容抓改革，通过强化落地运营、强化数据接入、强化执法监管、优化办证服务，推动网约车市场逐步走向有序。对待网约车这一新兴业态，我们坚持鼓励引导和规范纳管并重的原则。杭州的网约车细则规定，总量和价格由市场调节，车辆和人员的准入条件相对宽松，平台、人、车三项许可独立申请，办证手续简便快捷，积极营造开放包容的政策环境。在此基础上，积极引导其规范发展。
一是强化落地运营，落实平台企业责任。对平台企业的监管，重点抓住三落地——就是分支机构落地、管理团队落地、数据接入落地，确保平台在杭州有人管事，有能力履行企业责任和义务。同时，明确网约车平台经营许可区域为杭州市行政区域范围，即十区三县市“一次许可，全市通用”，最大限度为平台企业提供方便。
二是强化数据接入，推进数据监管。我们通过修订出租车条例，明确要求平台企业的数据库接入本地监管系统，全面掌握静态数据，实时掌握动态运营数据。目前各平台企业数据已经全面实时接入。
三是强化执法监督，倒逼规范经营。运管部门每月一次召开在杭网约车企业管理会议，不断督促引导相关企业合法合规经营。滴滴公司2017年4月在杭州取得网约车经营许可证之后，运营一年的过程中暴露出大量接入未办证人员和车辆的情况，对此，今年4月2日，杭州交通运管部门对滴滴公司开具了责令整改通知书，期限6个月内改正。近期滴滴公司清退不合规车辆的力度逐步加大，新增办证人车数量明显提升。
针对滴滴公司“8.24”事件暴露出来的网约车行业安全监管和合规化运营方面的漏洞，8月31日，市交通运管、公安等部门联合约谈14家网约车平台公司杭州负责人，要求所有网约车平台公司反思“8.24”事件，查找漏洞消除隐患，真正树立安全第一理念、守法合规理念、诚信服务理念、公平竞争理念，各网约车平台公司签订了《在杭经营的网约车平台公司关于合法诚信经营、保障乘客安全的承诺书》。9月27日，市交通运输局和市公安局根据交通运输部和公安部两部办公厅紧急通知精神，联合印发了《关于进一步加强网络预约出租汽车和私人小客车合乘安全管理的通告》，再次通告社会，要求网约车平台企业、私人小客车合乘服务平台企业及相关企业必须依法合规经营，必须落实安全生产和维护稳定主体责任。此外，我们在现场执法整治上保持适当力度，打击非法网约车经营行为,倒逼推动网约车加快纳规管理。
四是优化办证服务，实现“最多跑一次”。网约车车辆和驾驶员的整个办证流程都体现“让数据多跑路、让群众少跑腿”的原则，网上申请、网上审查、网上约考、网上发证，车办证、人考试全部免费，并创新推出了电子证件，实现了人不见面事照办。去年11月底，交通运输部李小鹏部长来浙江调研时专门听取我市网约车工作汇报，对杭州网约车管理思路及办证服务举措，给予了充分肯定。
五是畅通投诉处理渠道，积极维护乘客权益。网约车纳管之后，市交通、物价、公安等部门建立乘客投诉受处理工作机制和工作专线，对乘客投诉事项进行交办落实。乘客除了可以通过相应平台企业的约车软件或400服务电话直接向平台企业进行投诉，还可以拨打12345热线反映。凡是通过12345热线受理交办到相应职能部门的，由职能部门介入调查处置，做到件件有回音，件件得落实。
（三）新老业态融合发展——坚持市场化导向抓改革，通过完善地方法规、实行两证合一、改善公共服务，促进新老业态融合发展。推进巡游和网约出租车融合发展，需要找到一条合适的路径，杭州选择了市场化之路。巡游出租车的改革重点放在清理历史遗留的产权不清问题，活化市场主体和细胞，去除体制机制上的束缚，增强相关主体参与市场竞争的能力。同时，推进网约出租车合规化，落实平台主体责任。通过不断地推进市场化改革，促进二者融合发展。
一是深化改革，加强教育引导，在思想理念上促融合。对巡游出租车采取“确权登记”“经营权无偿使用”“存量经营权公开交易流转”“组建国有服务公司”等系列改革举措，实实在在地卸下了出租车行业历史包袱、减轻经营者和驾驶员负担。同时加强教育引导，让“巡游出租车市场开放，网约出租车合规发展，两者公平竞争，以服务赢得市场”成为行业和社会共识，为融合发展奠定思想基础。
二是率先立法，建立统一法规，在制度设计上促融合。新修订的《杭州市客运出租汽车管理条例》，将网约出租车与巡游出租车一并纳入立法规范对象，条例结合杭州实际，对企业资质、从业人员、车辆标准、总量与价格管理等方面，做出更有利于新老两个业态融合发展的规定，为推进融合发展提供了强有力的法律保障。
三是两证合一，打通用工壁垒，在劳务市场上促融合。不再区别巡游出租车驾驶员从业资格和网约出租车驾驶员从业资格，实行“两证合一”。通过驾驶员自由择业和劳动力市场的打通，推进新老业态融合发展。
四是开放市场，放松准入管制，在经营主体上促融合。允许存量巡游出租车经营权转让交易，法人企业和出租车驾驶员均可受让出租车经营权，持有一定数量的企业可以申请获得巡游出租车经营许可证，出租车的市场准入由封闭转向开放。网约出租车企业要介入巡游车经营的，或者巡游出租车要转型为网约出租车企业的，已经不存在制度障碍。
五是改善公共服务，均等化保障促进市场公平竞争。对取得合法资质的网约车，我们积极提供与巡游车均等的配套公共保障。比如，杭州交警部门在路面划设的2分钟临时上下客泊位，持证网约车也可以使用；在机场、火车站等交通枢纽区域，为网约车增加停车等候预约的区域；还有一部分有条件的出租车服务区，也在探索向持证网约车开放。随着深化改革工作持续推进，企业、车主、驾驶员等经营主体不断适应和融入政策与市场的变化，新老两个业态在竞争与发展中相互渗透、相互融入，呈现和谐共处、不断融合的发展态势。
四、出租车改革工作的思考与启示
回顾杭州出租车改革历程，主要有四个方面的经验启示：
一是借力互联网，顺势而为助改革。紧紧抓住互联网新经济契机，借力网约车新业态冲击，坚持在供给侧发力，坚定不移走市场化发展路径，顺势革除旧制度，推动建立新秩序。
二是系统思维，于法有据促改革。面对出租车行业改革的新情况，先由市人大暂停施行《客运出租车管理条例》部分条款，同时出台多个政策文件，并适时启动立法修订工作，确保改革在法治轨道上有序推进。
三是民主决策，方案科学推改革。制定改革方案坚持实事求是、坚持问计于民、坚持民主决策，充分听取专家意见，广泛发动群众参与。比如，在出台改革指导意见之前，先后召开60余场座谈会，掌握真实诉求，再定补偿方案，最终获得支持。同时，改革的每一步，都主动让新闻媒体参与，提前公开讨论，召开专家论证会、新闻圆桌会、稳定风险评估会，充分吸收采纳社会意见。坚持以群众满意度为目标，尊重历史、尊重事实、尊重市场规律、尊重各方利益诉求，找到了出租车改革的“最大公约数”，画出了“最大同心圆”。从结果看，正是做到了开放决策、民主决策，改革才得以平稳推进，没有留下后遗症。
四是依靠党委政府，坚定不移抓改革。杭州的出租车行业改革得到了地方党委政府的全力支持，这是改革成功的关键因素。市委市政府成立高规格的领导小组，主要领导亲自参与决策，为改革拍板定调。市人大、政协积极为出租改革建言献策，齐心协力帮助制定合法合理的改革方案。改革过程中，遇到维稳压力和具体难点问题，主要领导都旗帜鲜明地为改革撑腰，为部门鼓劲。交通运输局牵头多部门成立工作专班，研究重大政策措施、及时协调难点问题，坚定不移推进改革，确保各项措施得到有效实施。
出租汽车是城市综合交通运输体系的重要组成部分，是个性化出行的主要方式。在初步缓解“打车难”的情况下，对照满足人民群众对美好出行需求的目标，如何提供个性化、差异化、高品质和便捷安全的出租汽车服务，仍需要我们不断探索。改革仍在路上，杭州还在努力。
（本文供稿/杭州市运输管理局）
